סדר בהסדרה

6 hasdarah
כך הפכו עתירות השמאל למנוע להכשרת ההתיישבות
המסמך החשוב ביותר שנכתב כאן בשנים האחרונות עבר איכשהו מתחת למכ"ם שלנו: דו"ח ההכשרה, שהתפרסם בתחילת החודש, הוא שולחן ערוך של כלים משפטיים להסדרת אלפי בתים ויישובים ביהודה ושומרון * ד"ר חגי ויניצקי, ממחברי הדו"ח: "הפתרונות קיימים בדין הקיים ועתידים לשנות את תפיסת ההרס שהשתרשה כאן" * וכשמגיע, צריך לתת את הקרדיט לבית היהודי שנצמדו להסכמים הקואליציוניים וקיבלו את מבוקשם * הדרך להסדרה מעולם לא הייתה סלולה כל כך

אילת כהנא

"עמדתה הרשמית של מדינת ישראל היא כי 'למדינת ישראל, כמדינת העם היהודי, יש זכות ותביעה לאזורים שמעמדם שנוי במחלוקת בארץ ישראל' (החלטת ממשלה מס' 5251 מיום 2.12.2012)" כך נפתח הדו"ח להכשרת ההתיישבות ביהודה ושומרון, שנכתב לדרישת הממשלה – "בית המשפט העליון פסק ושב ופסק כי סוגיית ההתיישבות הישראלית באיו"ש היא סוגיה שאינה שפיטה, בהיותה סוגיה השנויה במחלוקת ציבורית... בהתאם לכך, בדו"ח זה פעלנו על פי פסיקתו האמורה של בית המשפט העליון הנכבד ולא הבענו כל עמדה בסוגיה שאינה שפיטה ואשר נוגעת להתיישבות באיו"ש, וכל העת הקפדנו הקפד היטב, בהתאם לפסיקה ולמדיניות המתוארים, על עקרון ההקפדה על הוראות המשפט הבינלאומי המִנהגי וההומניטרי", דבר מחברי הדו"ח.

עמדה זו הובילה את צוות המשפטנים שעמל על כתיבת הדו"ח לבחון את מצבם המורכב של אלפי בתים, מאחזים ושכונות ברחבי ההתיישבות ולהציג פתרונות ישימים מבחינה משפטית, בהתאם לדין החל על יהודה ושומרון.

"הדין הקיים ביו"ש מורכב מארבעה רבדים משפטיים: החוק העות'מאני, החוק המנדטורי, החוק הירדני וחוק הממשל הצבאי הישראלי. על אלו כמובן עומד גם המשפט הבינלאומי, ויש גם השפעה של המשפט הישראלי בצורות שונות", מסביר ד"ר חגי ויניצקי, חבר ועדת ההסדרה, חבר סגל במרכז האקדמי 'שערי מדע ומשפט' וראש מכון בגין למשפט וציונות.

"מדובר בדין מיוחד שאינו מוכר לרוב המשפטנים בארץ, למעט כמה עשרות משפטנים בשירות הציבורי ואחדים בלבד בשירות הפרטי". לכן חלק נכבד מהדו"ח, המשתרע על פני 200 עמודים, מוקדש להסבר מעמיק על הדין המיוחד החל על ההתיישבות. "לאחר שאגדנו את הבעיות הקיימות תחת שלוש הגדרות, מצאנו להן פתרונות בדין הקיים והגשנו חוות דעת לבחינת היועץ המשפטי לממשלה". חוות הדעת שהוגשו ומצורפות לדו"ח גם יושמו במקרים מסוימים כדי להדגים כיצד אפשר ליישם את הפתרונות האלה בשטח.

הוועדה להסדרת ההתיישבות ביהודה ושומרון, שבראשה עמדה השופטת חיה זנדברג, שהייתה בזמנו מנהלת המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה ומונתה בעת האחרונה לשופטת בית המשפט המחוזי בירושלים, הוקמה על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו כחלק מההסכם הקואליציוני בין הבית היהודי לליכוד. מי שהקימה את הוועדה בפועל וליוותה אותה בעבודתה היא שרת המשפטים איילת שקד. הוועדה כללה מומחי משפט מטעם שר הביטחון, שרת המשפטים ושר החקלאות. המלצותיה הוגשו לראש הממשלה, אך הוא עוד לא הגיב עליהן.

למעשה, היו שתי ועדות; בראשה של הראשונה עמד מי שהיה אז מזכיר הממשלה אביחי מנדלבליט, וכשהתמנה הלה ליועץ המשפטי לממשלה הוקם צוות חדש בראשות השופטת זנדברג. עוד ישבו בוועדה היועץ המשפטי למשרד הביטחון לשעבר עו"ד אחז בן ארי, ד"ר חגי ויניצקי, ראש מנהל התכנון לשעבר בינת שוורץ, עו"ד רונן פרץ ממשרד ראש הממשלה וכן עו"ד ערן בן ארי ממשרד הביטחון, ששימש מזכיר הוועדה. בדיוני הוועדה השתתפו גם משקיפים קבועים, ובהם יועץ שר הביטחון להתיישבות קובי אלירז.

ויניצקי: "ברגע שהורסים כולם מפסידים: האדם שהרסו לו את הבית בוודאי הפסיד, אך גם האדם שיש לו זכות על הקרקע לכאורה אינו יכול לעשות בה כלום; מבחינה ביטחונית הוא לא יכול לבנות ומבחינה אישית הוא לא יכול למכור אותה ליהודים, מכיוון שהדבר יגזור עליו גזר דין מוות. מי שרוצה באמת לפעול למען זכויות הטוענים הפלסטינים היה צריך לתת להם פיצוי כספי ולא להרוס את הבתים"
למיטיבי לכת: פרטי הדו"ח

צוות הוועדה מצא שלוש בעיות עקרוניות, והבעיה הגדולה ביותר גלומה בפעילותו של צוות בדיקה של המנהל האזרחי, שכונה 'צוות קו כחול'.

במהלך שנות ה-80 ובראשית שנות ה-90 של המאה שעברה הוכרזו אדמות ביהודה ושומרון 'אדמות מדינה' על פי חוות דעת של עו"ד פליאה אלבק ז"ל, ששימשה בזמנו מנהלת המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה, לאחר בדיקות מקיפות שערכה בנוגע לשטחים המדוברים. ממצאי בדיקתה העלו כי אדמות אלו שייכות למדינה בהתאם לחוק הקרקעות העות'מאני. לחוות הדעת צירפה עו"ד אלבק ז"ל מפה, ועליה סימנה את השטחים שהם אדמות מדינה. בהתאם לחוות הדעת ולמפה שצורפה אליה הכריז הממונה על הרכוש הממשלתי באיו"ש על השטחים שסומנו 'אדמות מדינה', ועל אדמות אלו הוקמו היישובים כדת וכדין.

בלס הנחה את המנהל כי 'צוות קו כחול' לא יבדוק את ההכרזות הוותיקות ולא ידייק את גבולותיהן. בפועל התעלמו במנהל מהנחייתו של בלס, והתוצאה הייתה ש'צוות קו כחול' בדק בנייה מסודרת שניצבת על תלה זה שנים רבות במקומות שהוכרזו 'אדמות מדינה', ובתים רבים, כאמור, נגרעו מההכרזה

 

הכרזות אלו התבססו על הציוד הטכנולוגי שהיה בנמצא בימים ההם, אך ברבות השנים יזם המנהל האזרחי צורך לדייק הכרזות אלו. לשם כך הוקם בשנת 1999 במִנהל האזרחי 'הצוות לתיחום אדמות מדינה', שזכה לכינוי 'צוות קו כחול' על שם הקו הכחול של גבולות תכנית המכונה כך בעגת המתכננים והאדריכלים.

בעקבות בדיקות מחודשות אלו של צוות כחול נגרעו אלפי בתים ברחבי ההתיישבות מתחום אדמות המדינה וסופחו לאדמות פרטיות. בעלי הבתים ההם, שרכשו את בתיהם כדת וכדין, אינם יודעים כי בעקבות החלטה מחודשת בתיהם עומדים כעת בפני סכנת הריסה. הם יוכלו ללמוד זאת אם ייגשו לבנק, למשל, כדי לקבל משכנתא.

עצם הקמת הצוות ביזמת המִנהל וללא כל דרישה פרטית של דורשים לקרקע היא בעיה אחת. בעיה נוספת היא שהצוות ממשיך לפעול גם לאחר שהתקבלה החלטה שעליו להפסיק את פעילתו. 'צוות קו כחול' פעל בשנים האחרונות אגב חריגה מהנחיות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז עו"ד מלכיאל בלס: בלס הנחה את המנהל כי 'צוות קו כחול' לא יבדוק את ההכרזות הוותיקות ולא ידייק את גבולותיהן. בפועל התעלמו במנהל מהנחייתו של בלס, והתוצאה הייתה ש'צוות קו כחול' בדק בנייה מסודרת שניצבת על תלה זה שנים רבות במקומות שהוכרזו 'אדמות מדינה', ובתים רבים, כאמור, נגרעו מההכרזה.

עוד בעיה שגילה צוות ההסדרה היא בעיית 'איים תלויים': שני שלישים מהשטח היהודי ביהודה ושומרון אינם רשומים במרשם המקרקעין, ורבים מהיישובים ביו"ש בנויים על אדמות מדינה, המצויות לעתים קרובות בראשי הרים וגבעות", מסביר ויניצקי. כך קורה שבעמקים המחברים בין היישובים או בין יישוב להרחבה שלו, למשל, מצויים שטחים שאינם מוגדרים 'אדמות מדינה'. כתוצאה מכך נוצר קושי בהסדרת היישובים הן בהיבט של היעדר רצף קרקעי ליישוב קיים הן בהיבט של היעדר דרכי גישה ליישוב או לשכונה.

בעיה המתווספת לבעיית ה'איים' היא בעיית 'תכנון צמוד דופן': מכיוון שבשלושת העשורים האחרונים המדיניות הממשלתית היא שאין בונים יישובים חדשים, הוקמו המאחזים בגבעות הסמוכות ליישובים בהצגתם כשכונה של היישוב, ולא כיישוב חדש. המרחק הרב בין המאחז, קרי ה'אי התלוי' ליישוב האם, מהווה בעיה לאותו מאחז להיכלל בהגדרה של 'תכנון צמוד דופן'.

"העיקרון המשפטי אומר שאם אתה רוצה לפתח יישוב אל תבנה רחוק מדי; בנה אותו צמוד לדופן היישוב. העיקרון הזה לא חל ביו"ש מבחינה משפטית, אבל הרשויות החליטו בכל זאת שהן מאמצות אותו. על כן בא האיום על אותם מאחזים, מכיוון שאינם נכללים בהגדרת 'צמוד דופן' משום המרחק הרב שביניהם ובין יישוב האם.

"הבעיה השלישית קשורה לתשעת הבתים בעפרה", ממשיך ויניצקי. "יש מספר יישובים מצומצם של יישובים שהתרחבו על קרקע שרשומה בטאבו על שם פלסטינים, כלומר לא על אדמות מדינה. גם במקרה של תשעת הבתים היישוב התרחב ובנה את הבתים על קרקעות שרשומות בטאבו כקרקעות פרטיות". למרות הפתרונות שהוצגו להסדרת תשעת בתים היה מדובר בפסק דין חלוט, ועל כן לא הייתה אפשרות להציל את הבתים ההם מבחינה משפטית.

יש בעיה? לא חייבים להרוס

לשלוש הבעיות המרכזיות האלה מצא צוות ההסדרה פתרונות שנראים יצירתיים לכאורה, אך כולם קיימים באופן פשוט בדין החל ביהודה ושומרון.

הפתרון שהציעה הוועדה, שהסתמכה על חוות הדעת של ד"ר ויניצקי לגריעת בתים מאדמות מדינה עקב עבודת 'צוות קו כחול', הוא אימוץ תקנת שוק: סעיף 5 לצו בדבר רכוש ממשלתי קובע כי מי שביצע עסקאות בתום לב עם הממונה על הרכוש הממשלתי, זכותו על הרכוש לא תיפגע. היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט כבר הודיע לבג"ץ על אימוץ מדיניות משפטית של החלת סעיף 5 על מבנים אלו, היות שמדובר בסעיף הקיים בדין החל על יהודה ושומרון וכשר גם על פי המשפט הבינלאומי. באשר לעתיד המליצה הוועדה מכאן ולהבא לנהוג אך ורק בהתאם להנחיית המשנה ליועץ המשפטי לשעבר בלס, ולחדול מבדיקות 'קו כחול' באזורים שהוקמו בהם מבנים על פי תב"ע מאושרת.

לבעיות 'איים תלויים' ו'צמודי דופן' יש כמה פתרונות: האחד הוא כריית מנהרות או בניית גשרים ליישובים שהוקמו על אדמות מדינה בהרים ומוקפים באדמות פרטיות לכאורה. פתרונות אלו, לדברי ויניצקי, יקרים ואינם מעשיים. על כן הציעה הוועדה פתרון נוסף, והוא הפקעת קרקע לצורך סלילת דרך גישה ליישוב, כדרך שמותרת על פי החוק העות'מאני.

מכיוון שהמשפט החל באזור מגן על התושבים המוגנים, שהם על פי לשון החוק תושבי הכפרים, היה צורך לבדוק שהפקעת האדמות לצורך סלילת דרך פועלת גם לטובתם. ואולם במקרה זה מצאה הוועדה שאפשר להפקיע קרקע גם אם ההפקעה נעשית רק למען האוכלוסייה היהודית באזור. היא הסתמכה על דבריו של שופט בית המשפט העליון בדימוס סלים ג'ובראן בפסק הדין על עמונה; השופט ג'ובראן אמנם נמנה עם דעת הרוב, אשר דחתה את ההסדר, אך משהתפרסמו הנימוקים להחלטות השופטים אפשר להיתלות בקביעתו: "תושבי האזור הישראלים... אף הם נמנים עם האוכלוסייה האזרחית באזור... המפקד הצבאי מחויב לפעול גם לרווחתם... גם באמצעות פגיעה בזכויות קניין של בעלי זכויות בחלקות". עמדה זו אומצה גם על ידי היועץ המשפטי לממשלה.

בנוגע לצמודי הדופן הציגה את חוות דעתה הגברת בינת שוורץ, ראש מנהל התכנון לשעבר, ולפיה עקרון צמודי הדופן אמנם חיוני בחלקים העירוניים ביהודה ושומרון, "אך הישימות, התועלת והחשיבות שבו אינם מובהקים באזור הכפרי של המרחב... בבחינת ההקשר הרחב של שטחי יהודה ושומרון נראה כי מאפייניו והתנאים המקומיים הייחודיים לו מחייבים התייחסות לעקרון 'תכנון צמוד דופן' כאל עיקרון מנחה, קו כללי אליו יש לשאוף, ובהחלט לא עיקרון נוקשה ומחייב המתעלם ממגבלות המרחב, ייחודיותו ומורכבותו" (מתוך חוות הדעת של שוורץ). "ראש מנהל התכנון היא הסמכות מספר אחת בארץ בנושא התכנון", מדגיש ויניצקי.

בנוגע לבעיה השלישית, התרחבות יישובים על קרקעות פרטיות הרשומות בטאבו, מציעה הוועדה – שוב בהסתמכה על חוות דעתו של ויניצקי – להכשיר את פתרון הפיצוי. "אותם תשעה בתים בעפרה, כבר כשנבנו היו סביבם התנגדויות משפטיות, אך על שאר הבתים ביישוב וכן על בתים ביישובים נוספים, שהוקמו כבר לפני ארבעים שנה, חל עקרון השיהוי. עיקרון זה אומר כי בתים שנבנו ללא כל מחאה, עתירות נגד הקמתם – אם יוגשו – עתידות להידחות מחמת השיהוי. כלומר, העותרים השתהו שנים רבות בהגשת עתירה נגד בנייתם". בכל מקרה דרושה הסדרה לבתים ההם, וכאן למעשה נכנס חוק ההסדרה, שעתירה נגדו עומדת כעת בבג"ץ.

הוועדה מציעה לשרש את התפיסה המשפטית של הריסה ופיצוי שאחזה במערכת המשפט בישראל ולהשריש את תפיסת הפיצוי: "כפי שאנו מציגים בדו"ח ממקרה דומה בצפון קפריסין, פיצוי תושבים במתכונת שווי הערך ופיצוי על עגמת נפש עדיף מהריסת המבנים. הרי ברגע שהורסים כולם מפסידים: האדם שהרסו לו את הבית בוודאי הפסיד, אך גם האדם שיש לו זכות על הקרקע לכאורה אינו יכול לעשות בה כלום; מבחינה ביטחונית הוא לא יכול לבנות ומבחינה אישית הוא לא יכול למכור אותה ליהודים, מכיוון שהדבר יגזור עליו גזר דין מוות.

"מי שרוצה באמת לפעול למען זכויות הטוענים הפלסטינים היה צריך לכאורה לעשות את ההפך: לתת להם פיצוי כספי ולא להרוס את הבתים. כך כולם היו מרוויחים. זה בדיוק מה שקרה בקפריסין כשבית הדין האירופי לזכויות אדם הכשיר מהלך זה.

אתגר היישום

"הדו"ח הזה משקף את העבודה הרבה שעשינו בשלוש השנים האחרונות, ואנו רואים שהיום תשובות המדינה לבג"ץ שונות לחלוטין", אומרת שרת המשפטים איילת שקד. "בשיתוף פעולה פורה עם שר הביטחון שיפרנו לאין ערוך את תשובות המדינה כששוב ושוב הודענו לבג"ץ על כוונת המדינה להסדיר את היישובים ולא להרוס אותם, ולמעשה הפכנו את עתירות ארגוני השמאל למנוף להסדרת ההתיישבות. ניכר שיש שינוי גם בבג"ץ, מפני שהצלחנו לשנות את הרכב השופטים. מינינו שישה שופטים שמרנים שמבשרים על שינוי גם בפסקי הדין".

שקד עומדת על ההבדל בין דו"ח זה לקודמו, דו"ח לוי: "דו"ח אדמונד לוי כללי יותר. אסטרטגי יותר. הדו"ח הזה הוא טקטי יותר בכך שהוא פורס לפני משפטנים פתרונות מעשיים להסדרת ההתיישבות בשטח, על פי הדין הקיים ועל פי הדין הבינלאומי. כמו כן את הדו"ח הזה הממשלה לא חייבת לאמץ כדי שיקרה כאן שינוי; אנחנו נפרסם את הדו"ח באתר של משרד המשפטים כדי שיוכל לשרת את הייעוץ המשפטני לממשלה וכן סנגורים במגזר הפרטי, שיוכלו להגן באמצעותו על ההתיישבות".

עוד לפני שפורסם נעזרים בשטח בדו"ח זנדברג: את דרך הגישה לחרשה, למשל, הכשיר משרד המשפטים לפי חוות דעתו של הצוות בנוגע לדרכי גישה.

"עכשיו שהדו"ח מונח לפנינו, כל שנותר הוא לבצע את המלצותיו", היא מסכמת. "אני מקווה שצוות היישום שהוקם במשרד ראש הממשלה יפעל באינטנסיביות לאור המלצות הדו"ח, משום שהסדרת ההתיישבות ביהודה ושומרון היא צו השעה. כפי שמצוין בדו"ח, במקרים שלא יספיקו בהם הפתרונות המשפטיים, זכותנו וחובתנו כממשלה להסדיר את היישובים בהיבט המדיני, כפי שהתחלנו לעשות בחוות גלעד".

"קשה להפריז בחשיבות של הדו"ח", אומר חבר הכנסת בצלאל סמוטריץ'. "במשך שלוש שנים לא השאיר צוות ההסדרה אבן על אבן במשפט הקיים באיו"ש, עם כל מורכבותו, כדי לנסות לייצר כלים להסדרה במצב המשפטי הנוכחי. אלפי מבנים ביהודה ושומרון שהוקמו על קרקעות לא מוסדרות זקוקים לחוק ההסדרה כדי להביא להכשרתם, אבל חוק ההסדרה לא נותן פתרון למה שלא הוקם על קרקעות פרטיות, שהוא הרוב הגדול של המאחזים. דו"ח זנדברג מפרק המון מוקשים שמערכת המשפט שמה בגלגלים של ההסדרה, אף שכל הזמן טענו שזה בלתי אפשרי. האתגר הגדול כעת הוא אתגר היישום. לצערי הרב קשה להיות אופטימיים; ראינו שליועץ המשפטי לממשלה קשה מאוד להחליט נגד הרוח המשפטית המקובלת", טוען סמוטריץ'.

לדבריו, פתרון סעיף 5, שהוא מעין תקנת שוק למבנים שהוקמו על אדמות שהוכרזו 'אדמות מדינה' והוצאו לאחר מכן מאדמות המדינה, מונח על השולחן של היועץ המשפטי לממשלה כבר שנה וחצי, אך היועץ עדיין לא אישר אותו.

"כל מי שיושב בצמתים החשובים שאמורים ליישם את הדוח, כולם חסידי האסכולה הקודמת ורגילים לתפיסות משפטיות אחרות. כעת השאלה היא מה תהיה היכולת של היועץ המשפטי לממשלה ושלנו לכופף את המשפטנים ההם להמלצות הדו"ח ולתפיסה המשפטית שהוא מציג".

"התחושות הן שאנחנו מובילים לשינוי תפיסה משפטית", מסכם ויניצקי. "הפתרונות קיימים בדין הקיים והראינו איך אפשר להשתמש בהם. הצעד הבא הוא של הרשות המבצעת ושל היועצים המשפטיים בכל המשרדים ליישם את זה. עכשיו לפחות כולם יודעים שיש פתרונות, ושבהחלט לא צריך להרוס".

 

 

עיקרי דו"ח זנדברג:

א.      בתים ש'נגרעו' מתחום אדמות המדינה על ידי המנהל האזרחי יוסדרו בהתבססם על סעיף 5 לצו בדבר רכוש ממשלתי, ותופסק פעילות 'צוות קו כחול', שעסק בגריעת בתים אלו מתחום אדמות המדינה.

ב.      הכרה משפטית בצרכים הגאוגרפיים של יהודה ושומרון המאפשרת לצרף מאחזים ליישובי האם (הגמשת עקרון התכנון של 'צמוד דופן').

ג.       מוצגת סדרת פתרונות ליצירת דרכי גישה ליישובים המוקפים קרקעות שאינן אדמות מדינה.

ד.      החלת עקרון פיצוי עותרים פרטיים וביטול עקרון ההרס (על פי פסיקת בית הדין האירופי לזכויות אדם בפסק דין צפון קפריסין).

ה.     עתירות להריסת בתים ותיקים שחרגו מתחום אדמות המדינה יידחו מחמת השיהוי וההתעכבות בהגשת העתירה על בנייתם.

את מי ישמש הדו"ח?

משפטנים בשירות הציבורי וכן משפטנים פרטיים יוכלו להיעזר בו כדי להגן על ההתיישבות, לשנות את תפיסת ההרס המשפטני ולהוביל לתשובות מדינה טובות לבג"ץ.

במי תלויה רמת ההשפעה שלו?

בראש ובראשונה ביועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט. אם הוא יאמץ את המלצות הוועדה, האתגר שמונח לפתחו הוא לכוף את המשפטנים ואת היועצים המשפטיים במערכות השונות לאמץ את המלצות הדו"ח ואת התפיסה המשפטנית שהוא מייצג.

רמת השפעה שלו תלויה גם בראש הממשלה ובהנחיותיו לצוות היישום שהקים, שאמור ליישם בשטח את המלצות החוק, ובמשרד הביטחון, שהיה שותף לוועדה המסדרת בעיקר ברמת השפעתו של המשרד על המנהל האזרחי ובהורדת הנחיות ביצועיות לשטח, כדוגמת הפסקת פעילותו של 'צוות קו כחול'.

צילום: קובי גדעון, לע"מ

אולי יעניין אותך גם

כתבות אחרונות

Prev Next
תלמידים יקרים שימו לב

  הרב יונה גודמן במכתב...

סיפוח או נורמליזציה?

  הטור המשפטי של שניאור...

הפרסום בעולם קטן עובד

לפרסום באתר או בשבועון

This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.

052-5471494 נדיה 

מקום בעולם - מגזין הנוער מבית עולם קטן

לאתר מקום בעולם

שירות לקוחות מגזין - ok@okm.co.il 077-6621680

הירשמו לניוזלייטר

וקבלו את גיליון "עולם קטן" במייל הרבה לפני כולם